Diagnóstico y propuestas para el desarrollo del cabotaje marítimo

El desarrollo del cabotaje en nuestro país sigue condicionado por barreras tributarias, operativas y de coordinación que limitan su competitividad frente al transporte terrestre. 

El informe final de la Estrategia Nacional de Promoción del Cabotaje Marítimo en el Perú, elaborado por el BID para el MTC y próximo a oficializarse mediante resolución ministerial, se enfoca principalmente en carga contenedorizada seca y refrigerada. Para ello, plantea una red bajo el modelo hub & spoke, con tres hubs principales —Callao, Chancay y Paita— y cuatro nodos prioritarios conectados por rutas que superan el umbral de competitividad frente al transporte terrestre. En el corto plazo, prioriza los corredores norte hacia Paita, centro-norte hacia Salaverry y sur-medio hacia Matarani; mientras que, en el mediano plazo, considera el corredor sur extremo hacia Ilo. 

Uno de los principales hallazgos es que el cabotaje no ha crecido en los últimos 14 años. Su participación en el total de carga marítima del país se redujo de casi el 20% en 2010 al 10.4% en 2024, según cifras de la APN. Asimismo, más del 90% corresponde a granel líquido, principalmente hidrocarburos, que se moviliza bajo una lógica privada. Al excluir este segmento, el cabotaje atendible por terminales públicos representa apenas el 7.4%. 

El diagnóstico también identifica 13 barreras estructurales agrupadas en cuatro ámbitos. El primero es el normativo-regulatorio, donde destacan el régimen tributario desfavorable para navieras no domiciliadas y la ausencia de un documento marítimo nacional estandarizado. El segundo es el operativo-logístico, asociado a la falta de facilidades específicas para cabotaje en terminales, la baja frecuencia naviera y la limitada integración intermodal. El tercero corresponde a mercado y costos, donde se ubican la asimetría frente al transporte terrestre, el desbalance de cargas de retorno y la falta de mecanismos de consolidación. Finalmente, el cuarto ámbito es la coordinación institucional, dada la débil articulación entre las entidades públicas involucradas y el sector privado. 

Dentro del ámbito normativo-regulatorio, el componente tributario merece especial atención. Tal como señalamos en el Semanario 1232, el tratamiento vigente aplicado a los servicios prestados por navieras extranjeras no domiciliadas puede encarecer el cabotaje frente al transporte terrestre. Por ello, la aprobación del Proyecto de Ley N.° 13360/2025-CR resulta relevante, ya que propone una retención del impuesto a la renta del 10% y la deducción de los fletes de cabotaje como gasto. 

Para combatir estas barreras, la estrategia plantea cinco ejes y 16 medidas. Entre las acciones priorizadas figuran la instalación de una mesa técnica interinstitucional, la creación de una guía marítima simplificada, el desarrollo de procedimientos operativos específicos y la implementación de ajustes tributarios. Asimismo, propone habilitar condiciones operativas diferenciadas para el cabotaje en terminales priorizados, lo que incluye espacios dedicados, ventanas de atención y esquemas tarifarios adaptados a este tipo de tráfico. 

Las medidas propuestas son consistentes con el diagnóstico, pues reconocen que la apertura normativa no basta. El cabotaje no despegaría solo por permitir nuevos operadores, sino por resolver fricciones tributarias, operativas y demanda del servicio. En particular, las condiciones diferenciadas en terminales priorizados podrían facilitar su activación mediante procedimientos, espacios y tarifas adaptadas a este tipo de tráfico. 

No obstante, este enfoque podría verse afectado por el dictamen recaído en los Proyectos de Ley N.° 9659/2024-CR y N.° 14514/2025-CR, recientemente aprobado en la Comisión de Transportes, el cual propone mecanismos que favorecen a los operadores nacionales frente a los extranjeros. Esto se contrapone a la lógica de apertura impulsada por el Decreto Legislativo N.° 1413 y la Ley N.° 32049, y podría limitar la competencia en un mercado que justamente requiere atraer más oferta naviera. 

Resulta paradójico que, mientras la estrategia concluye que las principales barreras del cabotaje son tributarias, operativas y de coordinación institucional, el debate legislativo vuelva a centrarse en quién participaría en la oferta del servicio. Si el objetivo es desarrollar el cabotaje como una alternativa logística competitiva, el foco debería estar en eliminar las fricciones identificadas por el propio estudio y no en reintroducir mecanismos que desalentarían el ingreso de nuevos operadores.