Bonos temporales del Gobierno ante el FEN: ¿qué corregir para evitar omitidos e infiltrados?

Recientemente, el Gobierno anunció medidas extraordinarias para proteger los niveles de ingreso de las familias vulnerables ante el fenómeno de El Niño (FEN), con un fondo de S/ 2,500 millones para otorgar bonos temporales. Esta medida es necesaria, ante la afectación material y paralización de actividades que generará la magnitud de la emergencia. No obstante, persiste el reto para identificar de manera correcta a la población objetivo y evitar los altos niveles de infiltración en programas vigentes. 

En emergencias previas, estas iniciativas han resultado insuficientes para proteger a la población vulnerable, sobre todo por los problemas de identificación, lo que dejó a población afectada fuera de la entrega de bonos e incluyó a personas que no cumplían los requisitos para recibirlos. De acuerdo con la Contraloría General de la República, esto ocurrió durante los bonos por el FEN de 2017, a lo que se sumó el retraso en asignaciones presupuestables que generó demoras en la entrega del dinero. 

Durante el FEN de 2023, el mismo Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento reconoció dificultades operativas que escapaban de sus competencias directas. Pese a la asistencia técnica del ministerio, la responsabilidad legal de empadronar a los damnificados y registrarlos en el Sistema de Información Nacional para la Respuesta y Rehabilitación (Sinpad) corresponde a los alcaldes distritales y provinciales, quienes son la máxima autoridad de la gestión del riesgo de desastres en sus jurisdicciones. Este registro informático es un requisito indispensable para que el sector Vivienda pueda verificar la elegibilidad de las familias y autorizar las transferencias monetarias del bono. 

Respecto de estas preocupaciones, el ministro de Economía y Finanzas, Elmer Cuba, respondió durante el anuncio de las nuevas medidas que están en coordinación directa con el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) para identificar adecuadamente a los beneficiarios. Esta cartera viene avanzando en la reforma del Sistema Nacional de Focalización (Sinafo). Desde su creación en diciembre de 2023, el Organismo de Focalización e Información Social (OFIS) asumió la conducción del Sinafo y la administración de los registros e información social bajo su competencia. 

En marzo de 2026, el OFIS aprobó una nueva versión de la ficha socioeconómica única (FSU), instrumento utilizado por los Gobiernos locales para recopilar información sobre las condiciones de vida de los hogares. La actualización incorporó nuevas variables a la ficha vigente desde 2013 y una guía técnica para uniformizar los criterios de empadronamiento. En abril, el OFIS aprobó una nueva metodología de clasificación socioeconómica orientada a reducir los errores de inclusión y exclusión, e identificar hogares vulnerables a caer en pobreza monetaria ante un shock económico. 

Estos avances son necesarios para mejorar la focalización de los programas sociales, pero no resuelven las limitaciones operativas que han dificultado la entrega de bonos durante emergencias anteriores. Identificar hogares pobres o vulnerables no es lo mismo que identificar a los damnificados por un desastre, porque incluso familias no pobres podrían perder viviendas o fuentes de ingresos. Para ello, se requiere un registro oportuno de los daños y la población afectada, que sigue dependiendo de las capacidades de empadronamiento y gestión de los gobiernos subnacionales. Sin mejoras en estas capacidades, la modernización del sistema de focalización no garantiza una entrega más rápida ni precisa de los bonos. 

¿Qué aprender de la gestión actual de programas sociales?

Con el fin de comprender mejor las limitaciones del Estado para identificar adecuadamente a los beneficiarios, resulta útil analizar la gestión de los programas sociales existentes. Un caso relevante es el Programa Vaso de Leche (PVL), con más de 40 años de trayectoria, pero caracterizado por elevados niveles de infiltración, con una proporción considerable de beneficiarios que no se encuentran en situación de pobreza (ver Semanario 1265). 

De acuerdo con estimaciones de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), el PVL registró una tasa de infiltración del 53.6% en 2025. Es decir, más de la mitad de la población atendida no se encontraba en condición de pobreza monetaria, pese a ser un criterio prioritario de selección. En detalle, se registraron 2,721,321 beneficiarios, de los cuales solo 1,261,688 estaban en condición de pobreza. Esta proporción se ha mantenido históricamente elevada y aumentó en últimos años. 

La identificación de beneficiarios del PVL es responsabilidad de las municipalidades, en coordinación con los comités de administración del programa. En 2022, la Ley N.° 31554 estableció la obligación de validar la condición socioeconómica mediante el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), pero este requisito fue eliminado en 2023 por la Ley N.° 31782, que otorgó mayor discrecionalidad a los Gobiernos locales. Este cambio podría haber contribuido al incremento reciente de la infiltración. Sin embargo, el problema ya era considerable en 2019, cuando el 50.9% de los beneficiarios no era pobre. Esto evidencia que las dificultades de focalización también responden a limitaciones municipales para identificar, verificar y actualizar los padrones. 

El SISFOH es el sistema encargado de determinar la clasificación socioeconómica de los hogares, a partir de información recopilada por las municipalidades y contrastada con registros administrativos. Las reformas impulsadas por el Midis, a través del OFIS, buscan precisamente mejorar su precisión y la información disponible para los programas sociales. Sin embargo, sigue siendo un instrumento complementario, pues cada intervención establece sus propios criterios de acceso y las entidades ejecutoras son responsables de verificar su cumplimiento. Por ello, una mejor clasificación socioeconómica no garantiza corregir los problemas de infiltración y exclusión si persisten las limitaciones en la gestión y supervisión municipal. 

De cara a esta emergencia, resulta indispensable fortalecer las capacidades de los Gobiernos locales para empadronar a los damnificados y gestionar oportunamente los registros de daños. Esto cobra especial relevancia porque las autoridades elegidas en octubre asumirán funciones en enero de 2027, en plena temporada de lluvias asociadas al FEN. Esta situación ya ocurrió en 2023, cuando la Defensoría del Pueblo advirtió que las nuevas autoridades no habían recibido información suficiente sobre gestión del riesgo de desastres de sus antecesores, lo que debilitó su capacidad de respuesta. 

Para evitar que estas deficiencias se repitan, el Gobierno debe asegurar que las municipalidades salientes incluyan en sus informes de transferencia información actualizada sobre zonas de riesgo, planes de contingencia y capacidades de respuesta ante emergencias. Asimismo, resulta indispensable capacitar anticipadamente a los nuevos funcionarios en la evaluación de daños y el uso del Sinpad, para dar prioridad a los distritos más vulnerables ante el FEN. Estas acciones deben comenzar desde ahora y coordinarse con las autoridades electas antes de que asuman funciones en enero de 2027.