Incrementar la burocracia y otorgar beneficios no resolverán la informalidad minera

La formalización de la minería de pequeña escala lleva un par de décadas sin resolver el problema de fondo, mientras decenas de miles operan fuera de la ley. ¿Una nueva propuesta permitirá cerrar esta brecha o perpetuará los problemas del pasado bajo otro nombre? 

El pasado 19 de octubre, el Poder Ejecutivo presentó el proyecto de la Nueva Ley de Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE). La iniciativa busca establecer un nuevo marco regulatorio para el sector, tras el cierre del actual Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), previsto para el 31 de diciembre de 2026. Sin embargo, la propuesta incluye ciertas disposiciones que generarían nuevos incentivos a la informalidad y comprometerían la efectividad del proceso de formalización minera. 

En primer lugar, el proyecto propone la creación del Organismo Nacional para el Fortalecimiento de la MAPE (Formape), una entidad que se encargaría de regular la actividad, fiscalizar y promover su formalización, productividad y desarrollo sostenible. El Formape se encontraría adscrito al Minem y contaría tanto con un presupuesto propio como una jerarquía institucional completa compuesta por directivos, ejecutivos, operativos, administrativos y defensa jurídica. 

La creación de una nueva entidad, sin una estimación clara de sus costos, plazos de implementación y posibles duplicidades de funciones, no puede considerarse una respuesta adecuada. Según un reporte de la OCDE, la proliferación de agencias autónomas puede debilitar la rendición de cuentas, generar duplicidad de funciones e incrementar considerablemente el gasto corriente (planillas) y el costo de coordinación. 

A ello se suma la creación de dos regímenes para el desarrollo de actividades MAPE: un régimen ordinario permanente para quienes quieran empezar a desarrollar actividades MAPE, sujeto a las autorizaciones y obligaciones correspondientes; y un régimen de consolidación “temporal” para los usuarios provenientes del Reinfo, que se extendería hasta el 30 de junio de 2028. En este último, las personas con inscripción vigente quedarían “temporalmente habilitadas” para continuar su actividad en las coordenadas declaradas y los suspendidos tendrían la opción de subsanar su condición, similar al esquema actual. 

En la práctica, se extendería por dieciocho meses un proceso de formalización que inició en 2016 y que no incorpora ningún filtro adicional para que solo ingresen quienes hayan mostrado señales claras de avanzar hacia la formalidad. Al 6 de noviembre, figuran 23,461 registros vigentes de un total de 31,598 inscritos, cuando en años anteriores las inscripciones totales superaban los 90,000. Más aún, el registro en su mejor momento se encontró muy por debajo de un universo de entre 300,000 y medio millón de personas dedicadas a esta actividad, cuya diferencia nunca se logró incorporar en el proceso, un fracaso absoluto (ver Semanario 1230). 

Asimismo, el proyecto presenta inconsistencias en la asignación de competencias de supervisión y fiscalización. Primero, delega estas funciones a “las entidades competentes, en el ámbito de sus respectivas atribuciones” (artículo 7), para más tarde atribuirlas al Formape (artículo 11), sin un cronograma de aplicación claro. Más aún, las disposiciones complementarias transitorias 6°, 7° y 8° establecen distintos plazos y condiciones para dicha transferencia, e incluso permiten prorrogar algunos de ellos mediante decreto supremo. 

Finalmente, cabe preguntarse si el objetivo es facilitar la formalización de esta actividad o promoverla mediante un tratamiento preferencial frente al régimen general. Por ejemplo, se plantea una certificación ambiental “adecuada” a las características y riesgos de la MAPE (artículo 16), sin precisar claramente los criterios aplicables. Si 100 mineros MAPE generan los mismos residuos que una minera mediana, la responsabilidad agregada debería ser la misma. Simplificar los procedimientos no debe significar reducir los estándares de protección. 

A ello se suman medidas de promoción, asistencia técnica e inclusión financiera (artículos 20, 21 y 22), incentivos para la suscripción de contratos de explotación (artículo 23) y derechos preferentes para que los inscritos provenientes del Reinfo soliciten concesiones mineras extinguidas (9° disposición complementaria transitoria), pese a que su inscripción no les otorgaba derechos sobre dichas áreas. Si bien la adecuación regulatoria a la escala de la MAPE es razonable, estos beneficios no deben generar ventajas injustificadas ni desincentivar la inversión ni el desarrollo de proyectos de mayor escala. 

La formalización no puede seguir siendo una excusa para prolongar indefinidamente la informalidad, crear más burocracia ni otorgar privilegios desproporcionales. El Perú necesita una política minera que haga cumplir la ley, proteja el ambiente y promueva la inversión en todas las escalas, no una que premie el incumplimiento y desincentive la minería formal.