Gasto en planilla pública de pensiones pone en riesgo sostenibilidad de las finanzas públicas

La sostenibilidad fiscal enfrenta una presión creciente debido a una reducida base tributaria, originada por la elevada tasa de informalidad y los constantes incrementos de gasto corriente. A ello se suman iniciativas legislativas que crean obligaciones de gasto permanente sin evaluar los efectos fiscales de largo plazo, como los de la reciente Ley N.° 32561, aprobada por insistencia, que modifica el régimen de pensiones del personal militar y policial. 

De acuerdo con un reciente informe del Consejo Fiscal, la nueva ley incrementaría el costo fiscal neto del régimen de pensiones del personal militar y policial en S/ 46,076 millones, en valor presente. En un horizonte de 50 años, el costo fiscal incremental asociado a esta ley podría alcanzar hasta un 0.14% del PBI por año. En desagregado, este monto se explica, principalmente, por el aumento de la planilla de pensiones (S/ 38,874 millones) y el incremento de los aportes del Estado al sistema (S/ 14,405 millones), los cuales serían parcialmente compensados por mayores aportes de los afiliados activos (S/ 7,202 millones), aunque esto sería sustancialmente insuficiente. 

De acuerdo con el Consejo Fiscal, el incremento de los beneficios previsionales no guarda proporción con el aumento de los aportes, lo cual deteriora el equilibrio financiero esperado del régimen y aumenta la dependencia futura de recursos del Tesoro público. Para que sea autosostenible, mencionan, la tasa de aporte al sistema requerida ascendería al 42% de las remuneraciones. Esto, en la práctica, sería inviable, más aún si se considera que el aporte efectivo bajo la nueva ley es del 15%. 

Entre las principales modificaciones que introduce la Ley N° 32561 destacan el incremento de la pensión de retiro hasta el equivalente al 100% de la remuneración del personal activo y el aumento de las pensiones de viudez y orfandad. El problema es que estas modificaciones reintroducen características similares al esquema de “cédula viva”, el cual generó un fuerte deterioro actuarial en el pasado y una creciente dependencia del financiamiento público, por lo que el Decreto Legislativo (DL) 19846, sobre el cual se sostenía el antiguo régimen, fue reemplazado en 2012 bajo el DL 1133 (hoy cambiado con la entrada en vigor de la Ley N.° 32561 en cuestión), según el Consejo Fiscal. 

De acuerdo con el mencionado informe, el actual régimen de pensiones ya presenta una de las mayores presiones previsionales sobre las finanzas públicas. En 2025, los regímenes de pensiones del personal militar y policial (DL 19846 y Montepío) atendieron a apenas 160,000 pensionistas —equivalentes al 9% del total de pensionistas financiados por el Estado—, pero absorbieron S/ 5,666 millones en subsidios públicos, monto equivalente al 50% de todas las transferencias previsionales del Tesoro público. 

A modo comparativo, el programa social Pensión 65 atendió a 824,000 beneficiarios en 2025, con un presupuesto de S/ 1,249 millones, equivalente al 11% del total de transferencias del Tesoro público. Es decir, en 2025, el Estado destinó el 50% del total de subsidios previsionales estatales para atender al 9% del total de pensionistas (considerando solo policías y militares), mientras que, en contraste, destinó el 11% del total de transferencias del Tesoro Público para atender al 44% del total de pensionistas de Pensión 65. 

Por otro lado, el costo de esta reforma no será inmediato, sino que será creciente en el tiempo y persistente. El Consejo Fiscal estima que, hacia el año 50 de su implementación, el costo adicional anual de la ley ascendería a S/ 16,000 millones por año. Esto ocurriría a medida que más afiliados pasen progresivamente al retiro. 

El escenario se agrava si consideramos el deterioro de la institucionalidad fiscal en los últimos años. En anteriores oportunidades, el Consejo Fiscal advirtió que, desde agosto de 2021, el actual Congreso aprobó 268 leyes con impacto fiscal adverso, casi 2.5 veces más que el promedio de leyes de este tipo generadas por cada Congreso desde 2006 hasta 2021. 

El Perú ha construido durante más de dos décadas una reputación de prudencia macroeconómica y sostenibilidad fiscal que permitió reducir el costo del financiamiento público y mantener una estabilidad económica relativa frente a otros países de la región, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Medidas como esta, sumada a otras iniciativas legislativas que generarán gasto permanente para los siguientes años, erosionan la fortaleza institucional. La sostenibilidad fiscal es una condición necesaria para que el Estado siga financiando políticas públicas sostenibles en el tiempo.