El costo de un sistema más reactivo que preventivo

Las concesiones han sido una herramienta clave para ampliar la infraestructura y mejorar la provisión de servicios en el Perú. Sin embargo, la ausencia de un enfoque preventivo para gestionar su vencimiento de contrato expone al país a mayores costos económicos y riesgos en la continuidad de los servicios, situación que podría cambiar con la aprobación del reglamento de la Ley 32441. 

En el país, una parte importante de la infraestructura se desarrolla y opera mediante esquemas que incorporan la participación del sector privado, entre los cuales destacan las concesiones, una de las modalidades de asociación público-privada (APP). Estos contratos —regulados actualmente por el Decreto Legislativo 1362— han permitido ampliar la cobertura de servicios y canalizar la inversión privada en sectores donde la ejecución pública ha enfrentado limitaciones. En esa línea, la OCDE señala que, cuando se utilizan adecuadamente, los esquemas de inversión privada en infraestructura pueden ofrecer una mejor relación calidad-precio que otras formas de provisión pública. 

La infraestructura concesionada bajo esquemas de APP genera beneficios económicos relevantes. En el sector transporte, por ejemplo, estos se manifiestan principalmente en la reducción de los costos operativos y el ahorro de tiempo de viaje. En el caso de la carretera Interoceánica, ProInversión reporta beneficios económicos a valor presente por US$ 489 millones, explicados por ahorros en costos (95% del total) y tiempo (5%). Asimismo, se estimó que la concesión del puerto del Callao generó un impacto de US$ 598 millones en valor agregado y contribuyó a la creación de 66,000 empleos, según la misma entidad. 

No obstante, la sostenibilidad de estos beneficios depende de una adecuada gestión del ciclo de vida de los contratos. Hasta el momento no hay una planificación anticipada de la transición de los contratos en su vencimiento, ya sea para su renovación o para una nueva convocatoria. Esta ausencia de reglas ex ante conduce a decisiones tardías, eleva el riesgo de interrupciones en la prestación de servicios y puede obligar al Estado a asumir costos operativos y de inversión que previamente eran cubiertos por el sector privado, tal como advierte el Banco Mundial. 

En setiembre se promulgó la Ley 32441, la cual, entre otros aspectos, establece que las gestiones de renovación o convocatoria a privados deben iniciarse antes de que concluya el periodo de operación estatal transitoria, que es de hasta tres años. No obstante, su reglamento sigue pendiente de aprobación. 

El caso del proyecto Olmos muestra los riesgos de gestionar las concesiones desde una lógica reactiva. Tras el vencimiento de la concesión del trasvase y la operación de la presa, la gestión fue asumida por el proyecto especial Olmos Tinajones (PEOT) en septiembre, según el Gobierno Regional de Lambayeque. Ahora, más del 60% del presupuesto anual del PEOT se destina a sostener la infraestructura existente, de acuerdo con Apoyo Consultoría. Si bien ProInversión evalúa una nueva licitación, este proceso tomaría alrededor de dos años, periodo durante el cual el Estado debe reasignar recursos públicos para cubrir necesidades que previamente eran financiadas por el sector privado. 

Otro caso son las líneas del Metro de Lima, donde se evidencia que la falta de un enfoque preventivo también afecta a proyectos cuya continuidad y expansión dependen de una planificación oportuna. De acuerdo con AFIN, las líneas 3 y 4 no se encuentran priorizadas ni en el Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas (IMIAPP), del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, ni en el instrumento equivalente de la Autoridad de Transporte Urbano, lo que refleja las limitaciones para cumplir un rol estratégico de programación y priorización. Problemas de consistencia en los datos y en las proyecciones multianuales reducen la capacidad del IMIAPP para anticipar compromisos y ordenar eficientemente las decisiones de inversión. Esto resulta costoso si se considera que la congestión vehicular en Lima y Callao genera pérdidas anuales por S/ 27,691 millones, lo que equivale aproximadamente al 2.6% del PBI, según AFIN. La demora de proyectos de transporte masivo refleja debilidades tanto en la planificación de largo plazo como en la articulación entre instrumentos de programación y ejecución. 

Apoyo Consultoría advierte que 28 concesiones vencerán en los próximos 10 años, principalmente en sectores clave para la provisión de servicios públicos. Frente a este escenario, resulta relevante anticipar el vencimiento y planificar oportunamente su transición. Casos como Olmos y la falta de priorización de las líneas del Metro de Lima evidencian las deficiencias de un sistema que reacciona tarde y termina trasladando costos económicos y fiscales tanto al Estado como a los usuarios.