El aseguramiento de la infraestructura pública sigue siendo una tarea pendiente

Los desastres naturales no solo destruyen infraestructura, también ejercen presión sobre las finanzas públicas. Cada carretera, puente, hospital o colegio afectado obliga al Estado a movilizar recursos para su reconstrucción. En un país altamente expuesto a estos eventos, proteger financieramente esos activos resulta fundamental. 

Esta necesidad cobra especial relevancia en el Perú debido a su elevada exposición a amenazas naturales. El país se ubica en el cinturón de fuego del Pacífico, una de las zonas con mayor actividad sísmica del mundo, y enfrenta de manera recurrente fenómenos climáticos como El Niño (FEN), que ocasiona lluvias intensas, inundaciones y movimientos en masa. Según el Banco Mundial, cerca de la mitad de la población peruana fue afectada por inundaciones, sequías, incendios forestales, sismos, deslizamientos o erupciones volcánicas entre 1990 y 2020. Asimismo, el 46% del territorio nacional concentra a más de un tercio de la población, gran parte de ella en condiciones de alta o muy alta vulnerabilidad. 

Entre estas amenazas, el fenómeno de El Niño costero[1] destaca por el impacto que genera sobre la infraestructura pública y la actividad económica. Tras el evento de 2017, el Plan Integral para la Reconstrucción con Cambios calculó inversiones por S/ 19,759 millones para rehabilitar, reponer y reconstruir infraestructura pública en sectores como transporte, educación, saneamiento, salud y agricultura. Asimismo, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) estimó que los choques registrados durante 2023 redujeron el crecimiento del PBI en 2.7 puntos porcentuales, de los cuales 1.1 puntos porcentuales fueron explicados por el fenómeno de El Niño costero, lo que evidencia los elevados costos económicos que este tipo de eventos puede generar para el país. 

La afectación de la infraestructura pública trasciende ampliamente su costo de reposición. El Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF) identifica al transporte y la logística entre los sectores más afectados por los FEN, mientras que el BCRP advierte que estos eventos destruyen parte del stock de capital de la economía y afectan la producción de bienes y servicios. Cuando una carretera, un puente, un hospital o un colegio dejan de operar, no solo se interrumpen servicios esenciales, sino que también aumentan los costos económicos y la presión sobre las finanzas públicas, pues el Estado debe movilizar recursos para su rehabilitación y reconstrucción. Ergo, la gestión del riesgo de desastres deja de ser únicamente una política de respuesta ante emergencias para convertirse en una política de gestión fiscal, en la que fortalecer la capacidad financiera del Estado resulta tan importante como prevenir los daños físicos. 

Bajo esa lógica, el Perú comenzó a desarrollar un marco institucional orientado a proteger financieramente su patrimonio público. La Ley 29664 creó en 2011 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), encargado de coordinar las políticas y acciones de prevención, reducción, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción frente a los desastres. Posteriormente, para orientar la implementación de este sistema, se aprobó el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (PLANAGERD), que incorporó la protección financiera y la transferencia del riesgo como parte de la política nacional de gestión del riesgo de desastres. Sobre esa base, en 2016, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) aprobó la Estrategia Integral de Protección Financiera ante el Riesgo de Desastres Asociados a Fenómenos Naturales, con el objetivo de fortalecer la capacidad financiera del Estado frente a futuros desastres. 

Esta estrategia reconoce que no todos los riesgos pueden prevenirse, pero sí administrarse. Por ello, combina distintos instrumentos según la magnitud del desastre, como reservas presupuestales, fondos de contingencia, líneas de crédito contingentes y mecanismos de transferencia del riesgo. Dentro de estos últimos, los seguros patrimoniales permiten financiar la reparación o reposición de la infraestructura pública afectada mediante la transferencia anticipada del riesgo al mercado asegurador, lo que reduce la presión inmediata sobre las finanzas públicas. 

Actualmente, la implementación de este mecanismo se realiza de manera descentralizada. Cada entidad pública, a través de su Oficina General de Administración (OGA), es responsable de contratar los seguros y designar al responsable del aseguramiento. No obstante, el propio diagnóstico del MEF advertía que la información sobre el aseguramiento de los bienes públicos era parcial y se encontraba dispersa entre distintas entidades, sin un mecanismo que permitiera centralizarla. Para revertir esta situación, en 2024, aprobó una directiva sobre el aseguramiento de bienes y, en 2025, puso en marcha el registro nacional de bienes asegurados en un repositorio electrónico. Sin embargo, hasta la fecha no se dispone de información pública consolidada que permita conocer el nivel de cobertura del patrimonio estatal y dimensionar la brecha de aseguramiento. 

Según la Asociación Peruana de Empresas de Seguros (APESEG), apenas el 15% de la infraestructura pública del país se encuentra asegurada frente a riesgos catastróficos, cobertura que corresponde principalmente a la infraestructura concesionada. Dado que la mayor parte de la infraestructura no concesionada carece de protección, el Estado tendría que asumir directamente gran parte de los costos de reparación y reconstrucción en caso de un desastre, lo cual reduce los recursos disponibles para nuevas inversiones y el cierre de brechas. 

A casi una década de la aprobación de la Estrategia Integral de Protección Financiera, el Perú ya cuenta con un marco normativo que reconoce la importancia del aseguramiento de la infraestructura pública como parte de la gestión del riesgo de desastres. Sin embargo, el principal desafío ya no consiste en diseñar nuevos instrumentos, sino en consolidar su implementación. 

Contar con un inventario actualizado del patrimonio público y fortalecer el aseguramiento de los activos estratégicos permitirá reducir la presión sobre las finanzas públicas, acelerar la recuperación de los servicios esenciales y mejorar la capacidad del Estado para enfrentar futuros desastres. Más que una política para reconstruir después de una emergencia, el aseguramiento constituye una herramienta para anticiparse a sus impactos económicos y fortalecer la resiliencia del país.

[1] El Niño costero es una manifestación regional caracterizada por el calentamiento anómalo del mar frente a las costas del Perú y Ecuador, asociado a lluvias intensas en la costa peruana; a diferencia de El Niño global, cuyos efectos se extienden a distintas regiones del Perú y el mundo.